Типы документов




Решение Псковского областного суда от 12.05.2015 по делу N 3-16/2015 <О признании недействующим пункта 3 Положения о порядке предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области, утв. постановлением Администрации Псковской области от 12.09.2005 N 363 "О реализации Закона Псковской области от 05.04.2005 N 427-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области">



ПСКОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 12 мая 2015 г. по делу № 3-16/2015

Псковский областной суд в составе:
председательствующего судьи Анашкиной М.М.,
при секретаре Д.,
с участием:
прокурора Петровой Н.М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании заявления первого заместителя прокурора Псковской области Канаевой Э.Ф. и гр. Я. о признании недействующими с момента принятия п.п. 3, 5 Положения о порядке предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области, утвержденного Постановлением Администрации Псковской области от 12 сентября 2005 года № 363 "О реализации Закона Псковской области от 05 апреля 2005 года № 427-оз "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области",

установил:

Постановлением Администрации Псковской области от 20 января 2015 года № 21 "О внесении изменений в постановление Администрации области от 12 сентября 2005 года № 363 "О реализации Закона Псковской области от 05 апреля 2005 года № 427-оз "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области" внесены изменения в Положение о предоставлении мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области (далее Положение), утвержденное постановлением Администрации области от 12 сентября 2005 года № 363, Положение изложено в новой редакции.
Пункт 1 Положения предусматривает, что Положение принято во исполнение Закона области от 05 апреля 2005 года № 427-оз "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области" (далее Закон) и определяет порядок предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, указанным в ст. 2 Закона, работающим и проживающим в сельской местности на территории Псковской области.
К отдельной категории граждан п. 1 ст. 2 Закона относит педагогических работников государственных образовательных организаций, находящихся в ведении Псковской области, и муниципальных образовательных организаций (далее - педагогические работники), занимающих должности, определенные в приложении 1 к названному Закону.
Согласно п. 2 Положения мера социальной поддержки предоставляется гражданам в виде компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения (далее - компенсация).
Пункт 3 предусматривает, что размер компенсации составляет 1100 рублей ежемесячно.
Согласно п. 5 Положения гражданам, заключившим срочные трудовые договоры для замещения временно отсутствующих специалистов (за исключением лиц, принятых на работу на время отпуска по уходу за ребенком), а также работающим по совместительству, компенсация не предоставляется.
Постановление Администрации Псковской области от 20 января 2015 года № 21 опубликовано 27 января 2015 года в газете "Псковская правда" № 7, вступило в законную силу 07 февраля 2015 года в соответствии со ст. 3 данного Постановления.
Первый заместитель прокурора Псковской области обратился в суд с заявлением, уточненным в порядке ст. 39 ГПК РФ, просит признать недействующими с момента принятия п. 3 Положения в части, устанавливающей фиксированный размер компенсации расходов за жилое помещение, отопление и освещение 1100 рублей педагогическим работникам, указанным в приложении 1 к Закону Псковской области от 05 апреля 2005 года № 427-оз (в редакции от 05 декабря 2014 года).
Прокурор полагает, что изменение с 01 января 2015 года механизма возмещения расходов за жилое помещение, отопление и освещение в отношении педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности, со 100 процентов ее компенсации до установления фиксированного размера в сумме 1100 рублей снижает уровень социальных гарантий по сравнению с ранее существовавшими, не отвечает определенной законодателем цели - компенсировать фактически понесенные жилищно-коммунальные затраты. В результате этого, ряд педагогических работников, получавших ранее 100 процентов компенсацию, вынуждены за свой счет оплачивать разницу между фактически начисленными платежами и полученной компенсаций.
По мнению прокурора, п. 3 Положения противоречит ч. 8 ст. 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и п. 2 ст. 135 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Как указал прокурор, сопоставление содержания положений ч. 8 ст. 47 Федерального закона № 273-ФЗ с положениями п. 5 ст. 55 Закона РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании", действовавшими на момент принятия Федерального закона № 122-ФЗ, и на момент принятия Закона РФ "Об образовании" позволяет сделать вывод, что правовое регулирование прав педагогических работников, гарантий их реализации в целом остались прежними и на сегодняшней день. Наделение органов государственной власти субъекта РФ правом принимать нормативные правовые акта не свидетельствует о праве субъектов снижать уровень социальных гарантий для педагогических работников, что согласуется с правовой позицией Верховного Суда РФ, изложенной в определениях от 14 мая 2014 года № 18-АПГ14-1 и от 18 сентября 2013 года № 72-АПГ13-6.
Со ссылкой на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в Постановлениях и Определениях от 16 декабря 1997 года № 20-П, от 24 мая 2001 № 8-П, от 19 июня 2002 года № 11-П, от 23 апреля 2004 года № 9-П, от 04 декабря 2003 года № 415-О, от 15 февраля 2005 года № 17-О, от 01 декабря 2005 года № 521-О, от 02 апреля 2009 года № 553-О-П, прокурор полагает, что недопустимо принятие нормативных правовых актов, отменяющих или умаляющих права граждан, при правовом регулировании мер социальной поддержки необходимо соблюдать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающих правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, с тем, чтобы отмена либо изменение льгот компенсационного характера будет иметь место только при условии надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.
Прокурор указал на нарушение прав граждан указанной категории, которым установленный размер компенсации не покрывает в полном объеме расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения, полагал не подлежащим применению при разрешении настоящего спора Постановления Правительства РФ № 963.
Также прокурор считает, что предусмотренное ч. 8 ст. 47 Федерального закона № 273-ФЗ право на получение компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения должно распространяться на педагогических работников, выполняющих трудовые обязанности по срочному трудовому договору в период временного отсутствия специалистов или по совместительству.
Ссылаясь на положения ст.ст. 58, 59, 282, 287 Трудового кодекса Российской Федерации, прокурор полагает, что каких-либо ограничений в части гарантий и компенсаций, предусмотренных трудовым законодательством, иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, для данной категории лиц не предусмотрены; непонятна логика и правовое обоснование исключения части педагогических работников, работающих по срочным трудовым договорам, из числа получателей мер социальной поддержки.
В связи с этим, просит признать недействующим с момента принятия п. 5 Положения в отношении педагогических работников, указанных в приложении 1 к Закону Псковской области от 05 апреля 2005 года № 427-оз.
Я. обратилась в Псковский областной суд с заявлением о признании недействующим п. 3 Положения в части слов "1100 рублей" в отношении педагогических работников государственных образовательных организаций, находящихся в ведении Псковской области, и муниципальных образовательных организаций замещающих должности, определенных в приложении 1 к Закону Псковской области от 05 апреля 2005 года № 427-оз (в редакции Закона Псковской области от 05 декабря 2014 года № 1453-оз), проживающих в жилых помещениях, не имеющих печного отопления или отопительного котла, работающего на твердом топливе.
В обоснование своего заявления указала, что до 31 декабря 2014 года ей, из числа лиц, относящихся к категории педагогических работников, проживающих в сельских населенных пунктах, на основании норм Закона Псковской области от 05 апреля 2005 года № 427-оз предоставлялись меры социальной поддержки в виде ежемесячного пособия в размере 100 процентов платы за жилое помещение (плата за содержание и ремонт жилого помещения), отопление и освещение.
В декабре 2014 года в Закон Псковской области от 05 апреля 2005 года № 427-оз внесены изменения, согласно которым полномочия по установлению размера, условий и порядка предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения переданы Администрации Псковской области.
Постановлением от 20 января 2015 года № 21 Администрация области внесла изменения в постановление от 12 сентября 2005 года № 363 и определила размер компенсации расходов в сумме 1100 рублей (п. 3 Положения), который не покрывает ее расходы по оплате жилья, отопления и освещения, чем нарушаются ее права на получение установленных законодательством мер социальной поддержки.
По мнению заявительницы, данное положение противоречит п. 8 ст. 47 Федерального закона № 273-ФЗ, ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 года № 439-ФЗ "О внесении изменений в ст. 52.2 и ст. 55 Закона РФ "Об образовании", преамбуле и абз. 3 п. 2 ст. 153 Федерального закона № 122-ФЗ, а также сохраняющим силу в настоящее время нормативным актам СССР, а именно: постановлению Совета Министров СССР от 10 февраля 1948 года № 246, абз. 5 п. 23 постановления Совета Министров СССР от 24 мая 1982 года № 437.
Со ссылкой на правовую позицию, изложенную Конституционным Судом РФ в Определениях от 08 февраля 2007 года № 322-О-П и от 04 декабря 2007 года № 958-О-О, заявительница считает, что субъект не вправе снижать уровень социальной поддержки педагогических работников, ранее возникшее у нее право на получение компенсации в полном объеме должно сохраняться.
Определением Псковского областного суда от 08 апреля 2015 года гражданские дела по заявлениям первого заместителя прокурора Псковской области (№ 3-16/2015) и Я. (№ 3-17/2015) объединены в одно производство, объединенному делу присвоен № 3-16/2015.
Я., надлежащим образом извещенная о месте и времени рассмотрения заявления, в судебное заседание не явилась, просила рассмотреть дело в ее отсутствие.
В судебном заседании прокурор прокуратуры Псковской области Петрова Н.М. и представители Я. - С. и И. поддержали заявленные требования.
Представители Я. указали, что оспариваемой нормой существенно снижен уровень получаемых заявительницей мер социальной поддержки, представленный расчет размера компенсации, полученный ею в 2014 году, и который она получит в 2015 году, свидетельствует о том, что разница составит более 13000 рублей в год, данные расходы она будет вынуждена оплачивать за счет собственных средств.
Представитель Администрации Псковской области В. с заявленными требованиями не согласилась, полагала, что Постановление Администрации Псковской области от 20 января 2015 года № 21 принято Администрацией области в пределах полномочий, оспариваемая норма п. 3 Положения действующему законодательству не противоречит.
Учитывая, что п. 84 ст. 110 Федерального закона № 273-ФЗ с 01 сентября 2013 года признана утратившей силу ст. 3 Федерального закона № 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", содержавшая требование о недопущении снижения объема мер социальной поддержки, предоставляемых сельским педагогам, полагала, что со дня вступления в силу Федерального закона № 273-ФЗ субъектам РФ предоставлены широкие пределы усмотрения при установлении размера компенсации. Поскольку федеральный законодатель не определил конкретный размер компенсации в Федеральном законе, то субъект РФ вправе устанавливать его самостоятельно.
Со ссылкой на Постановление Правительства РФ от 26 октября 2013 года № 963, согласно которому педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, проживающим и работающим по трудовому договору в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) размер компенсации установлен в сумме 1200 руб., представитель Администрации области считает, что сходные правоотношения должны регулироваться аналогичным образом, правовой подход к установлению размера компенсации должен быть единым, поэтому установление фиксированного размера компенсации в сумме 1100 руб., полученный как усредненная сумма от общего размера выплачиваемой в год компенсации на оплату жилых помещений, отопление и освещение, поделенная на всех получателей данных мер, отвечает конституционным принципам единства государственной власти, в том числе исполнительной (ст.ст. 5, 72 и 77 Конституции Российской Федерации), и соответствует закрепленному в статье 19 Конституции Российской Федерации принципу равенства и вытекающего из него требования о соблюдении соразмерности, справедливости и равенства прав граждан, принадлежащих к одной и той же категории.
По мнению представителя Администрации области, отсутствует противоречие оспариваемого положения преамбуле и абз. 3 п. 2 ст. 153 Федерального закона № 122-ФЗ, поскольку запланированный на 2015 год совокупный объем финансирования предоставления мер социальной поддержки данной категории льготников из областного бюджета по сравнению с объемом финансирования, израсходованного в 2014 году на эти цели, не уменьшен; названный закон закрепил основные принципы замены льгот в натуральной форме на денежные компенсации, его действие носит временный характер, ограничивается моментом окончания перехода на предоставление льгот в денежной форме, который в Псковской области закончился с 01 января 2010 года, когда в Закон области № 427-оз были внесены изменения, предусматривающие замену натуральных льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на денежную форму.
Компенсация в размере 1100 руб. позволит получателям, проживающим в частных жилых домах, которые ранее получали ее в меньшем размере, использовать данные денежные средства для содержания и ремонта своих домов, подготовится к отопительному сезону, что соответствует преамбуле Федерального закона № 122-ФЗ о необходимости введения эффективных правовых механизмов, обеспечивающих в том числе возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.
Относительно ссылок заявителей на судебные акты высших судов, то, по мнению заинтересованного лица, они не подлежат применению к настоящему спору, поскольку вынесены по иным вопросам, в период перехода от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий (компенсаций).
Представитель Администрации области считает, что с учетом изменившегося федерального законодательства названные акты СССР не подлежат применению.
Что касается требований прокурора о признании недействующим п. 5 Положения, то они также не подлежат удовлетворению, поскольку субъект РФ вправе определять условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате коммунальных услуг, нормам трудового законодательства оспариваемое положение не противоречит.
Представитель Главного управления образования Псковской области М. полагал, что оспариваемые п.п. 3, 5 Положения не противоречат действующему законодательству, соответствуют принципу справедливости. При временном отсутствии педагогических работников срочные договоры с иными педагогами не заключаются, учебная нагрузка перераспределяется на оставшихся педагогических работников, за исключением нахождения работника в декретном отпуске или по уходу за ребенком. Вопросы замещения и совместительства педагогических работников регулируются положениями Постановления Минтруда и соцразвития РФ от 30 июня 2003 года № 41.
Представители Главного государственного управления социальной защиты населения Псковской области Б. и О. полагали заявленные требования не подлежащими удовлетворению, выразили согласие с позицией представителей Администрации Псковской области и Главного управления образования Псковской области.
Прокурор Петрова Н.М. в заключении на заявление Я. указала, что требования подлежат удовлетворению, поскольку анализ вышеприведенных норм законодательства свидетельствует о незаконном изменении размера компенсации, необоснованном ограничении права заявительницы на получение мер социальной поддержки.
Изучив материалы дела, выслушав прокурора Петрову Н.М., представителей заявительницы Я. - С. и И., представителей Администрации области В., Главного управления образования Псковской области М., Главного государственного управления социальной защиты населения Псковской области Б. и О., суд приходит к выводу о том, что заявленные требования подлежат удовлетворению частично.
В соответствии с пунктами "е" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Согласно п. 8 ст. 47 Федерального закона № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.
Права отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности Псковской области, в т.ч. педагогических работников государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении Псковской области, и муниципальных образовательных организаций, связанных с предоставлением мер социальной поддержки регулируются Законом Псковской области от 05 апреля 2005 года № 427-ОЗ (в редакции Закона области от 05 декабря 2014 года № 1453-ОЗ).
Статья 4 данного Закона предусматривает, что размер, условия и порядок предоставления компенсации гражданам, относящимся к категориям педагогических работников, медицинских работников, специалистов ветеринарной службы, работников культуры и работников социального обслуживания, устанавливается Администрацией Псковской области.
Постановлением Администрации Псковской области от 20 января 2015 года № 21 "О внесении изменений в постановление Администрации области от 12 сентября 2005 года № 363 "О реализации Закона Псковской области от 05 апреля 2005 года № 427-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области" внесены изменения в Положение о предоставлении мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области (далее Положение), утвержденное постановлением Администрации области от 12 сентября 2005 года № 363, Положение изложено в новой редакции.
Согласно п. 2 Положения мера социальной поддержки предоставляется гражданам в виде компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения (далее - компенсация).
Пункт 3 предусматривает, что размер компенсации составляет 1100 рублей ежемесячно.
Согласно п. 5 Положения гражданам, заключившим срочные трудовые договоры для замещения временно отсутствующих специалистов (за исключением лиц, принятых на работу на время отпуска по уходу за ребенком), а также работающим по совместительству, компенсация не предоставляется.
Постановление Администрации Псковской области от 20 января 2015 года № 21 опубликовано 27 января 2015 года в газете "Псковская правда" № 7, вступило в законную силу 07 февраля 2015 года в соответствии со ст. 3 данного Постановления, что соответствует требованиям ст.ст. 3, 4 Закона Псковской области от 12 февраля 2003 года № 242-ОЗ "О порядке опубликования и вступления в силу Устава и Законов области, иных нормативных правовых актов области".
В соответствии со ст. 51 Устава Псковской области, принятого постановлением Псковского областного Собрания депутатов от 29 марта 2001 года № 699, Администрация области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, настоящего Устава и законов области издает постановления и распоряжения.
Согласно п.п. 2, 4, 5, 6 ст. 35 Закона Псковской области от 19 февраля 2002 года № 174-ОЗ "О системе органов исполнительной власти Псковской области" акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Администрации области; постановления Администрации области подписываются губернатором области или лицом, исполняющим его полномочия либо временно исполняющим его обязанности в соответствии с настоящим Законом; постановления Администрации области, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию; датой официального опубликования постановления или распоряжения Администрации области считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий органов государственной власти области; постановления Администрации области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу по истечении 10 (десяти) календарных дней со дня их официального опубликования, если не предусмотрен более поздний срок вступления их в силу.
Учитывая указанные правовые нормы, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Администрации Псковской области, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.
Между тем суд считает, что оспариваемая заявителями норма п. 3 Положения не соответствует правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Право педагогических работников на бесплатные квартиры с отоплением и освещением было установлено Постановлением Совмина СССР от 10 февраля 1948 года № 246 "О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ".
Право на данные меры социальной поддержки в соответствии с п. 23 Постановления ЦК КПСС, Совмина СССР от 24 мая 1982 года № 437 "О мерах по дальнейшему улучшению жилищных, коммунально-бытовых и социально-культурных условий жизни сельского населения" распространено на педагогических и руководящих работников дошкольных учреждений, находящихся в сельской местности.
Вышеуказанные положения нормативных актов органов Союза ССР в настоящее время сохраняют свое действие в силу п. 2 второго раздела Конституции Российской Федерации, а также п. 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года № 2014-1 "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств", предусматривающего, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.
Поскольку названные нормативно-правовые акты, устанавливающие право за педагогическими работниками, проживающими в сельской местности, на бесплатные квартиры с отоплением и освещением не были отменены, не являются противоречащими Конституции РФ, то они продолжают свое действие и подлежат применению.
Право педагогических работников образовательных учреждений в сельской местности и рабочих поселках на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением также установил Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-I "Об образовании" (абз. 3 п. 5 ст. 55).
В силу ст. 2 Федерального закона от 06 мая 2003 года № 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.
В связи с принятием Федерального закона № 122-ФЗ положение абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" не претерпело существенных изменений, право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением для педагогических работников в сельской местности, рабочих поселках осталось прежним.
Федеральным законом от 29 декабря 2010 года № 439-ФЗ "О внесении изменений в ст.ст. 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" приведенная норма Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-I изложена в новой редакции, согласно которой педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений, устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 года № 439-ФЗ "О внесении изменений в ст.ст. 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-I "Об образовании" (в редакции настоящего Федерального закона), не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу настоящего Федерального закона.
Таким образом, согласно абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакциях, действовавших до 11 января 2011 года, педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имели право пользоваться бесплатно жилой площадью с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливались законодательными актами субъектов Российской Федерации. После указанной даты педагогические работники имели право на компенсацию данных мер социальной поддержки, однако субъекты Российской Федерации не вправе снижать объем мер социальной поддержки.
С 1 сентября 2013 года Закон Российской Федерации "Об образовании" утратил силу в связи с введением в действие Федерального закона № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", согласно п. 8 ст. 47 которого педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций, устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.
Сопоставление содержания приведенной нормы действующего Закона с положениями ст. 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-I "Об образовании" в последней редакции, также предусматривающей право названной категории педагогических работников на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения и предписывающей устанавливать размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений, законодательством субъектов Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также с учетом нормативных актов органов Союза ССР, продолжающих свое действие, позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование прав и свобод педагогических работников, гарантий их реализации в целом осталось прежним на сегодняшний день.
В связи с тем, что действующее законодательство, регулирующее меры социальной поддержки педагогических работников, не претерпело изменений, то субъект не вправе самостоятельно, произвольно изменять правовое регулирование прав и свобод этой категории граждан.
Исходя из преамбулы Федерального закона № 122-ФЗ при переходе к системе социальной защиты граждан субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны: реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования; не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц; нормы данного закона не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.
Абз. 3 п. 2 ст. 153 Федерального закона № 122-ФЗ предусматривает, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должно быть соблюдено следующее условие: при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Таким образом, если до 31 декабря 2004 года педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, предоставлялись меры социальной поддержки в виде бесплатной площади с отоплением и освещением, то при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
В связи с изложенным, наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации правом принимать нормативные правовые акты, устанавливающие размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам, не свидетельствует о праве субъектов Российской Федерации снижать уровень социальных гарантий для соответствующей категории граждан, а также ухудшать условия их предоставления.
Установление фиксированного размера денежной выплаты, не обеспечивающего педагогическим работникам в полном объеме компенсации расходов за жилое помещение, отопление и освещение, снижает уровень их социальных гарантий, нарушает их права, ухудшает условия предоставления льгот.
Так, согласно представленному Главным государственным управлением социальной защиты населения Псковской области сводному реестру получателей мер социальной поддержки в 2014 году численность педагогических работников, получающих эти меры, составляло 4194 человека. Размер выплаченных компенсаций 54737788,75 руб.
Установленный размер компенсации в сумме 1100 руб. в месяц (13200 руб. в год) не сможет компенсировать названные расходы 1528 педагогическим работникам или 36 процентам от общего числа получателей этих мер.
Заявительница Я., с 25 января 1989 года работает в МБДОУ "Детский сад № 3 "Ручеек", проживает в двухкомнатной квартире № <...> д. <...> по ул. <...>, п.г.т. Дедовичи Дедовичского района Псковской области, общей площадью 51,1 кв. м, находящейся в собственности, является получателем жилищно-коммунальных льгот, предусмотренных для педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности.
Согласно представленным заявительницей квитанциям в январе 2015 года за жилое помещение, отопление и освещение начислено 4561,16 руб., в феврале 2015 года - 4692,75 рублей.
Компенсация в сумме 1100 руб. не покрывает указанные расходы, существенно снизила уровень получаемых заявительницей мер социальной поддержки, поскольку в январе 2015 года она оплатила на указанные цели 3461,16 руб., а в феврале 2015 года - 3592,75 руб. за счет собственных средств, при этом ее заработная плата составила 11157,2 руб. и 12192,87 руб. соответственно.
В Определении от 02 апреля 2009 года № 553-О-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что Федеральным законом № 122-ФЗ не предполагалась отмена льготы, гарантированной ст. 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" для проживающих и работающих в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа) педагогических работников образовательных учреждений, в том числе вышедших на пенсию, в нем не содержатся положения, препятствующие реализации предоставленного указанным лицам права на данную льготу на всей территории Российской Федерации, а также положения о возможности введения подобного рода ограничительных условий. Что касается механизма предоставления социальных гарантий, то его изменение не должно вести к отмене этих гарантий или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2008 года № 480-О-П).
При разрешении настоящего спора не могут быть оставлены без внимания правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации о том, что недопустимо принятие нормативных правовых актов, отменяющих или умаляющих права граждан, что необходимо при правовом регулировании мер социальной поддержки соблюдать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающих правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, существующих прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, а отмена либо изменение льгот компенсационного характера будет иметь место только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться, снижение ранее достигнутого уровня социальной защиты недопустимо (Постановления и Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 1997 г. № 20-П, от 24 мая 2001 г. № 8-П, от 19 июня 2002 г. № 11-П, от 23 апреля 2004 г. № 9-П, от 4 декабря 2003 г. № 415-О, от 15 февраля 2005 г. № 17-О, от 1 декабря 2005 г. № 521-О, от 2 апреля 2009 г. № 553-О-П).
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 08 февраля 2007 года № 322-О-П "По запросу Правительства Челябинской области о проверке конституционности положений абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" и пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации" переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий (компенсаций) не должен влечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки данной категории педагогических работников, а также пользующихся названным правом в силу действующего правового регулирования перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет, т.е. соответствующие субсидии (компенсации) подлежат установлению в размерах, покрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.
Суд не может согласиться с доводами представителей заинтересованных лиц о том, что принцип соразмерности должен соблюдаться только в переходный период от натуральных льгот к субсидиям (компенсациям), а в настоящее время компенсации может быть установлена по усмотрению субъекта РФ.
Федеральный закон № 122-ФЗ не предполагает его однократного применения при замене натуральных льгот денежными, содержит основополагающие принципы предоставления мер социальной поддержки и льгот, которые подлежат безусловному применению.
Согласно неоднократно выраженной в решениях Конституционного Суда Российской Федерации правовой позиции изменение содержания и формы ранее установленных льгот и социальных гарантий должно осуществляться законодателем таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Данный принцип предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемость политики в социальной сфере, иначе новое правовое регулирование, по существу, будет означать произвольную отмену прав, приобретенных гражданами в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемых в конкретных правоотношениях, что несовместимо с положениями статей 1 (часть 1), 2, 18, 19 (части 1 и 2), 54 (часть 1), 55 (часть 2) и 57 Конституции Российской Федерации (Постановление от 24 мая 2001 года № 8-П, Определения от 4 апреля 2006 года № 89-О и от 8 февраля 2007 года № 321-О-П).
Между тем, установленная оспариваемой нормой ежемесячная денежная выплата в размере 1100 руб., определенная как усредненная величина между минимальными и максимальными расходами на жилое помещение, отопление и освещение, носит произвольный характер, не основана на законе, не обеспечивает право всех граждан указанной категории на бесплатные квартиры с отоплением и освещением.
Несостоятельны доводы заинтересованных лиц относительно применения по настоящему делу положений Постановления Правительства Российской Федерации от 26 октября 2013 года № 963, устанавливающих педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), ежемесячной компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 1200 рублей, поскольку данный нормативный акт не распространяется на рассматриваемую категорию граждан.
Суждения заинтересованных лиц в части предоставления компенсации в усредненном размере по аналогии с Постановлением Правительства № 963 не основаны на нормах действующего законодательства, являются надуманными.
Нельзя признать обоснованными аргументы о том, что установление единого размера для всех получателей мер социальной поддержки соответствует статьям 17 (ч. 3), 19 (ч.ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации и позиции Конституционного Суда Российской Федерации.
Поскольку фактически понесенные указанной категорией граждан расходы за жилое помещение, отопление и освещение различны, то установление единого для всех размера выплаты, не компенсирующей данные расходы, нарушают принципы справедливости, равенства, адресности и соразмерности на получение законно установленных мер социальной поддержки.
Не могут быть приняты во внимание доводы заинтересованных лиц о применении положений Федерального закона № 122-ФЗ только в переходный период, который уже завершен.
До настоящего времени данный закон является действующим, установленные им правила и условия изменения органами государственной власти субъектов Российской Федерации порядка реализации льгот и выплат подлежат применению при издании нормативных правовых актов.
Суждения заинтересованных лиц в части сохранения общего объема финансирования мер социальной поддержки не могут быть приняты во внимание, поскольку не соблюдены указанные выше принципы и гарантии, в том числе такие, как недопустимость снижения ранее достигнутого уровня социальной защиты, что фактически имеет место у 36 процентов получателей данных мер.
Несостоятельны аргументы о неприменении к настоящему спору актов высших судебных инстанций. Указанные акты, содержащие правовую позицию по предоставлению органами государственной власти мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, являются обязательными для применения по рассмотренным требованиям.
Иные суждения заинтересованных лиц суд оставляет без внимания, поскольку они основаны на неверном толковании норм права, правового значения для рассматриваемого спора не имеют.
Таким образом, п. 3 Положения противоречит положениям Постановления Совмина СССР от 10 февраля 1948 года № 246 "О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ" и п. 23 Постановления ЦК КПСС, Совмина СССР от 24 мая 1982 года № 437 "О мерах по дальнейшему улучшению жилищных, коммунально-бытовых и социально-культурных условий жизни сельского населения", предусматривающих право педагогических работников на бесплатные квартиры с отоплением и освещением, абз. 3 п. 2 ст. 153 Федерального закона № 122-ФЗ, обязывающей органов государственной власти субъектов Российской Федерации при изменении порядка реализации льгот и выплат не ухудшать условия их предоставления, а также приведенным правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, закрепляющим недопустимость принятия нормативных правовых актов, умаляющих права граждан, соблюдение принципов поддержания доверия граждан к закону и действиям органов государственной власти, правовой определенности, сохранения разумной стабильности правового регулирования, недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемости политики в социальной сфере.
В противном случае вопреки предписаниям статей 7 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 39 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации нарушался бы конституционный принцип равенства при реализации этими лицами приобретенных социальных прав, а также принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, с соблюдением которых должно осуществляться изменение действующего правового регулирования в социальной сфере.
Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку оспариваемая норма п. 3 Положения противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заявленные первым заместителем прокурора области и Я. требования подлежат удовлетворению.
Между тем, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных прокурором требований о признании недействующим с момента принятия п. 5 Положения в отношении педагогических работников, указанных в приложении 1 к Закону Псковской области от 05 апреля 2005 года № 427-оз.
Исходя из положений п. 8 ст. 47 Федерального закона № 273-ФЗ, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций, устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.
В силу ст. 4 Закона Псковской области от 05 апреля 2005 года № 427-ОЗ (в редакции Закона области от 05 декабря 2014 года № 1453-ОЗ) размер, условия и порядок предоставления компенсации гражданам, относящимся к категориям педагогических работников, медицинских работников, специалистов ветеринарной службы, работников культуры и работников социального обслуживания, устанавливается Администрацией Псковской области.
Как следует из п. 5 Положения, компенсация не предоставляется педагогическим работникам, заключившим срочные трудовые договоры для замещения временно отсутствующих специалистов (за исключением лиц, принятых на работу на время отпуска по уходу за ребенком), а также работающим по совместительству.
Устанавливая данные условия предоставления компенсации, Администрация области действовала в рамках предоставленной ей компетенции.
Оспаривая данное положение, прокурор приводит нормы трудового права, регламентирующие трудовые правоотношения при заключении срочных договоров и при совместительстве (ст.ст. 58, 59, 282, 287 ТК РФ).
Однако данные нормы вопросы предоставления работникам мер социальной поддержки, к каковым относится оспариваемая норма, не регулируют, поэтому последняя не может входить с ними в противоречие.
Следует отметить, что предоставление мер социальной защиты лицам, временно замещающих отсутствующего работника, или работающих в свободное от основной работы время (совмещение), на тех же условиях, что и работникам по основному месту работы не согласуется с общепризнанными принципами в сфере социальной политики - адресностью, результативностью и справедливостью.
Кроме того, оспариваемая норма распространяется на следующие категории: педагогических работников, медицинских работников, специалистов ветеринарной службы, работников культуры и работников социального обслуживания.
Прокурор просит признать ее недействующей только в отношении педагогических работников, однако мотивированной правовой позиции относительно выделения этой категории из числа названных не приводит.
Не представлено суду доказательств нарушения оспариваемой нормой прав педагогических работников.
Исходя из пояснений, данных в судебном заседании представителем Главного управления образования Псковской области М., замещение временно отсутствующих педагогических работников, как правило, осуществляется на условиях внутреннего совмещения. Вопросы внутреннего и внешнего совместительства регулируются на основании Постановления Министерства труда и социального развития РФ от 30 июня 2003 года № 41. Осуществление работы по совместительству не препятствует педагогическим работникам получать меры социальной поддержки по основному месту работы.
При изложенных обстоятельствах, суд не может согласиться с доводами прокурора о противоречии п. 5 Положения требованиям федерального законодательства.
Согласно ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194 - 199, ГПК РФ,

решил:

Заявление первого заместителя прокурора Псковской области Канаевой Э.Ф. удовлетворить в части, заявление гр. Я. удовлетворить.
Признать противоречащим действующему законодательству и недействующим с момента принятия п. 3 Положения о порядке предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области, утвержденного Постановлением Администрации Псковской области от 12 сентября 2005 года № 363 "О реализации Закона Псковской области от 05 апреля 2005 года № 427-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области", устанавливающий размер компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в сумме 1100 рублей педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, указанным в п. 1 ст. 2 Закона Псковской области от 05 апреля 2005 года № 427-ОЗ (в редакции от 05 декабря 2014 года) и приложении № 1 к данному Закону.
Отказать в удовлетворении заявления первого заместителя прокурора Псковской области Канаевой Э.Ф. в части признания недействующим с момента принятия п. 5 Положения о порядке предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области, утвержденного Постановлением Администрации Псковской области от 12 сентября 2005 года № 363 "О реализации Закона Псковской области от 05 апреля 2005 года № 427-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области" в отношении педагогических работников, указанных в приложении 1 к Закону Псковской области от 05 апреля 2005 года № 427-оз.


------------------------------------------------------------------